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节约与保护土地是有成本的，当缺乏强制性义务规范与责任后果时，理性经济人则有理由绕过成本而获取近期的私人收益。

在社会资本主导下，弱势群体在城市更新进程中，其居住权益存在被漠视风险，无可避免将会因城市更新而利益受损。总体而言，如何处理改革决策与现行立法之间的冲突？对此，2014年《中共中央关于全面推进依法治治国若干重大问题的决定》已经明确指出：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要实践证明行之有效的，要及时上升为法律。

[9]张薇、王桢桢：《城市更新中的公共利益：界定标准与实现路径》，载《城市观察》2011年第10期。且就更新单元规划与现有控制性详细规划的关系而言，更新单元规划必须按照现有控规编制还是更新单元规划作为控规调整的依据，亦仍存有争议。三是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条关于危房及旧城区改造的征收规定：政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。如广州旧城改造中，根据广州市人民政府《关于加快推进三旧改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）和《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号），旧城改造事前要开展两轮征询，第一轮征询需90％以上居民同意方可启动改造，第二轮征询则需2/3以上居民在规定时间内签订拆迁补偿协议即可实施拆迁。城市化进程较早的国家和地区，其共同的治理经验在于以法律制度保障和规范城市更新。

[7]林元兴、章毅：《欧洲各国的都市更新》，载《土地问题研究季刊》2012年第11卷第41期。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。启动程序应当包含依申请启动程序和依职权启动程序两种情形，前者主要指社会公众等异体问责主体在法定权限内向问责启动主体提供问责线索来源以申请问责，后者指问责启动主体直接发现符合问责范围的事件时，有权在法定管辖范围内直接启动问责程序。

基于此，通过对我国学校突发事件问责制现实困境的分析，对症下药，以期建构能够回应现实需要的学校突发事件问责理论，实现对学校突发事件问责制的有效规制，进而为其规范化、制度化和法制化提供充分的理论支撑。在划分教育部门与所涉学校之间的责任分配时，应当根据学校突发事件的过程不同，具体问题具体分析，而不能单纯以突发事件发生在校园为由，将责任完全推诿至学校领导及具体负责人。在调査过程中，问责主体应采取检査、审查和听取意见等方式全面掌握案情，认定证据事实，以避免问责权力的恣意和专断。因此，作为学校突发事件问责制中不可或缺的构成要素，问责范围必须予以明确且宽严适度。

当然，一方面源自于人性中趋利避害的本能，但同时，问责结果是否合理，即问责结果与过错程度能否相适应，也成为最令调查对象担忧的内容。教育部于2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》第二十一部分仅规定要健全安全风险的事前预防、事后转移机制，却未涉及事后责任追究机制方面的内容。

学校突发事件问责制应当关注于突发事件的整个过程，包括事前预防、事发应对和事后处置等各个环节。此外，问责制也是实现学校治理能力现代化的一项重要法律制度为了实现土地生产力的稳定与增长，必须保障土地生态持续、经济可行的利用目的。国土资源部耕地保护司在2014年北京国际土地复垦与生态修复研讨会上公布，我国长期以来，在生产建设活动当中，人为造成的破坏土地或者损坏的土地累积约1.3亿亩。

[26]峥嵘：《论资源社会性生理念及其司法实现》，《西部法学评论》2014年第6期。在不具备垦殖条件又无防护措施的情况下滥垦，超过天然草地承载能力的放牧、樵柴、掏挖等行为使地表土壤彻底破坏。于1998年颁布了《联邦土地保护法》，并相继于同年制定了《联邦土地保护实施条例》，作为实施政治行动目标的制度。坚持土地物权优先原则，充分重视债权赔偿的替代后果。

[23] 三、应制定防控土地损毁的《土地保护法》 必须从制度安排上重视包括耕地与土壤在内的土地保护。该法以土地安全、源头防控、合理利用以及可持续发展等为基本原则，以防止土地的破坏和污染为义务，并设置不履行义务的法律责任。

同时，对于已经损毁的土地，必须优先恢复到可利用状态。工程建设中的制梁场、拌和站、钢筋加工厂等对土地的压占与土地的破坏。

现行相关的法律法规中，未能发现涉及源头防控土地损毁的制度规定： 1.《水土保持法》主要保水利 该法第2条规定，在中华人民共和国境内从事水土保持活动应当遵守本法。为长久设施、基础填高、其他用地表面平整、建设的沿线取土和线外集中取土等对土地的破坏。[27]土地保护优先，意味着其他生产、建设等活动均应为了土地的可持续性。矿产资源越丰富的地区，土地受到的破坏程度越严重，比如山西有大面积的耕地因采矿而塌陷、裂缝与滑坡等，粗略统计，平均每采1亿吨煤塌陷7平方公里左右，至2012年底，山西全省累计采空面积约达1200 km2，土地塌陷裂缝面积约为450 km2。非法采矿猖獗，一直呈蔓延趋势。【中文摘要】以矿业开发为例的实证分析可知，改变物理结构的土地破坏与起化合作用的土地污染所致的土地损毁速度，已上升为跨越18亿亩耕地红线的主因。

各缔约方应促进公众保护和可持续利用土地的意识，制定利用和保护土地资源的国家战略安排。毫无疑问，必须提高复垦率，问题是因此而遗忘了土地保护的战略重点前移。

2011年颁布的《土地复垦条例》，主要是指对自然灾害与生产建设行为损毁的土地，釆取相关的整治措施，使其达到可供利用的状态。其中，土地污染的法律责任所影响的客体，不是环境要素而是土地资源要素，损害土地资源要素的被损害人更具体、更明确，这也是《土地保护法》与《环境保护法》的根本区别。

世界许多国家重视土地资源的保护，制定了土地保护的法律，为我国土地保护立法提供了经验。随着经济发展，土地资源升值而凸显稀缺，需要合理利用土地的制度安排。

四、世界许多国家制定了土地保护法 国际自然保护联盟组织，把1992年《里约环境与发展宣言》第15条原则中的风险预防措施应用于土地资源保护，于2006年11月13日拟制了《土地保护和可持续利用议定书》。依靠国家权力保障实施的合理利用土地的行为规范，能够引导、鼓励和约束人们形成一种良性的行为模式，较之于道德、习惯等更有利于形成良好的土地利用秩序和环境。即使遇到严重的甚至不可逆转的损害时，不得以私人经济效率损失或者以缺乏科学依据为理由，而延缓甚至不采取措施防控土地资源的继续恶化。但是单一的土壤污染防治制度设置，不能从根本上改变土壤污染现状，也根本不可能改变土地损毁现实。

国家、社会及市场关于土地的相关方法和手段，包括土地调查、土地利用规划与计划、土地生态规划、土地修复、土地流转规制、土壤的综合整治以及土壤环境标准等，都必须围绕保护土地和防控土地损毁的目标进行。[1]因遥感监测不能辨别土地污染的变化，那么在卫片执法检查中所发现破坏耕地的面积超过合法新增土地的面积，还不包括污染土地的面积。

开采沉陷本身只是一个坑，坑的影响乃至破坏土壤的面积远远超出地面塌陷所形成的坑。在经济迅速发展中，地方政府经营土地成为滥用主体。

[5]赵鹏、孙乾：《29省份少征土地出让金3664亿违规征地38万公顷》，《京华时报》，2015年6月29日。似乎已经成为学界共识，也得到了国家政策的认可(参见蔡守秋的《土壤污染防治法论纲》、王建平的《土壤污染致突性控制的逻辑理路》等相关文章)。

特别是《矿产资源法》，在法律修改中应专门设立矿业用地制度，从矿业用地的方式选择、矿与地结合的权利设置、矿业用地合同约定、矿业相邻关系的界定与保护、矿业用地市场的用途管制等方面进行规范与限制，努力地将保护和可持续用地行为导入特定渠道，才能从源头控制矿山土地的破坏与污染。同时，我国为了粮食安全而必须严守18亿亩耕地，这一约束性指标已是不可逾越的红线。协议明确规定，必须保障土地的长期利用与保障土地资源的经济用途，协议国必须采取一切措施避免对土地的有害侵蚀和对土地结构的有害改变，要求矿产勘探与开采时不能损毁土地。即使将土地资源视为环境要素，《刑法》也只规定了污染环境罪，而缺乏破坏环境罪。

[30]目前，从学术界到部门实践均倾向通过试点改革以扩大矿业的临时用地模式，倾向扩大化和制度化：在部分已有试点的基础上，在更大范围探索推广采矿临时用地制度，并在相关法律法规的修改制定中给予保障。破坏土地，是追求最大收益的附带产出行为，导致土地物理结构变化而损害土地的使用功能属性。

见郑娟尔、付英、冯春涛：《地权细分及可实施性与采矿用地制度改革》，《国土资源科技管理》2014年第2期。土地安全是食品安全的前提，粮食安全首先是土地安全。

需要末端的具体防治，但更需要源头的全面防控。土地滥用，违反土地正常功能和政府规划的任意利用而损害土地价值。